1981年，村民马某经乡政府批准在本村取得一处宅基地（以下简称“案涉宅基地”）并建成住房，此后与子女在该房屋内共同居住。2002年6月，区政府为马某颁发了第316号《集体土地使用证》（以下简称“316号证”），证载使用面积296平方米。2007年，因子女上学，马某一家搬至市区租房居住。2011年8月，市政府为同村村民金某就案涉宅基地颁发了第599号《集体土地使用证》（以下简称“599号证”），证载面积255平方米。2012年，马某与金某发生纠纷，金某出示了599号证。马某随后到市政府及原市国土资源局（现自然资源局，以下简称“市局”）要求说明理由，市局答复出示了金某办理宅基地过户登记手续时提交的转让协议、申请书等材料。马某认为，上述材料均系伪造。2017年1月，马某向区法院提起民事诉讼，请求判令金某返还案涉宅基地及房屋并恢复原状，区法院审理中确认了金某提供的599号证，并认为马某的起诉已超过诉讼时效，遂于2017年4月判决驳回马某的诉讼请求。马某不服提起上诉，市中级法院于同年7月作出二审判决，维持原判。 

　　2018年7月，马某向区法院提起行政诉讼，请求撤销市局为金某颁发的599号证。区法院经审理认为，599号证系市政府颁发，市局不是适格被告，且依据《行政诉讼法》，对县政府所作行政行为提起的诉讼，应当由中级人民法院管辖。随后，裁定驳回马某的起诉。2018年10月，马某以市政府为被告向市中级人民法院提起行政诉讼，诉请撤销市政府颁发的599号证。金某辩称，涉案宅基地是从马某处以4000元购得，双方签订了转让协议；该协议由马某之女代签，具有法律效力；该协议已履行，有收款条据为证。市政府辩称，其土地登记职责已经整合到作为不动产登记机构的市局，已不再是本案适格被告；马某与金某系同一农民集体成员，双方签订的宅基地使用权转让协议合法有效；金某于2010年受让案涉宅基地时具有合法资格，经村民委员会同意后向市局递交了登记申请，经调查审核确认后同意换发证并登记至金某名下，符合法定程序。 

　　市中级法院一审认为，在2017年1月马某起诉金某的物权保护民事纠纷一案审理过程中已明确表示知道市政府颁发599号证的事实，2017年7月该案民事二审审理终结，马某最迟应于2018年2月前提起行政诉讼，但其首次提起行政诉讼的时间为2018年7月，故已超法定起诉期限且无法定因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的情形。据此，一审法院裁定驳回马某的起诉。马某不服，提起上诉。 

　　二审法院认为，马某在一审起诉状中自认在2012年向金某索要宅基地及房屋时，金某出示了599号证，故可以认定其当时就知道或者应当知道市政府颁发599号证的行政行为，马某于2018年10月向一审法院提起行政诉讼，明显已超过当时法律规定两年的起诉期限。据此，裁定驳回上诉、维持一审裁定。马某仍不服，以599号证四至与案涉宅基地四至并不相符，经向市局查询，其名下的案涉宅基地档案材料中并无变更或者转移登记的信息记录等为由，申请再审。 

　　疑  惑 

　　01统一登记前实施的登记行为引发纠纷如何确定被告？ 

　　02不规范登记行为能否影响诉讼时效起算点的确定？ 

　　问题解惑 

　　在行政诉讼中，对于行政职权发生变动的，人民法院应当查明继续行使相应职权的行政机关，从而确定作为被告参加诉讼的适格主体，若存在错列被告的问题，应依据有关司法解释的规定，向原告释明变更被告及作出相应裁判。不动产统一登记前，不动产登记职责分散在不同机关和部门，其中土地登记职责在县级以上人民政府。统一登记后，根据《不动产登记暂行条例》等规定，包括土地登记在内分散在政府和有关部门的不动产登记职责统一整合到不动产登记机构。依照《行政诉讼法》第26条第6款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，对于统一登记前实施的登记行为提起诉讼，自然由现不动产登记机构作为被告。 

　　本案中，涉案599号证虽由市政府于2011年8月颁发，但统一登记后原由市政府行使的土地登记职权已交由市局行使，适格被告应是市局。由于区法院的错误认定及一、二审法院未予指出，导致本案在程序历经多次诉讼仍无法解决实质问题。 

　　实践中，为解决部门履职衔接和便于诉讼中查明事实，一般将被诉登记行为的作出机构列为第三人。原国土资源部办公厅《关于办理不动产登记类行政复议案件有关问题的通知（试行）》提出，不动产登记职责整合后，当事人对其他登记部门的不动产登记行为不服，向国土资源主管部门提起行政复议的，国土资源主管部门应当负责办理。受理后，可以追加原登记部门为第三人参与行政复议程序。行政应诉过程中，可以建议人民法院追加原登记部门为第三人参与行政诉讼。 

　　农村宅基地原有登记基础薄弱、登记档案资料缺失、程序及内容不完善问题较为突出。本案中马某名下案涉宅基地档案材料中无变更或者转移登记信息记录便是其中情形之一。实践中，对诉讼时效采取谨慎适用原则，对是否超过诉讼时效审查上较为严格，尤其是在行政诉讼中，知道或者应当知道行政行为内容的时点是起算起诉期限的前提和基础，针对的是当事人确信被诉行政行为真实存在。如果对是否存在被诉行政行为存疑，便起算起诉期限，这有违设置起诉期限制度的本意。因此，行政诉讼中原告知道或者应当知道行政行为的内容并非简单的从对方当事人处“看到”。 

　　本案中，金某系自然人而非主管行政机关或者其他有权机关。即便2012年市局向马某作出了相应答复，但因案涉宅基地登记档案材料中无变更或者转移登记信息的登记瑕疵的存在，导致599号证登记行为的真实性存疑。因而，不能简单视为马某已在行政诉讼法意义上知道或者应当知道该颁证行为。 

　　本案再审法院认为，2017年7月民事二审判决认定市政府颁发599号证前该颁证行为的真实性不能确定，二审法院关于马某在2012年就知道或者应当知道599号证登记行为的认定不当，马某于2018年7月首次就599号证提起行政诉讼并未超过当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第41条第1款规定的两年的起诉期限，一、二审法院关于马某的起诉已超过法定起诉期限的认定适用法律错误；599号证虽系市政府颁发，但统一登记后其已不再行使土地登记职权，一审、二审法院未予查明确认，让不再负有行政职权的行政机关以被告身份参加诉讼无益于救济再审申请人的合法权益。综上，马某的再审申请符合法定情形，随后裁定：撤销二审和一审行政裁定，指令二审法院再审本案。 

　　本案中反映出的问题是，在宅基地原有登记不规范及宅基地流转法律政策不明确等情形下，大量宅基地纠纷解决延伸到不动产登记环节不可避免。对于不动产登记机构来说，应尽快主动借助农村房地一体确权登记等工作纠正和完善之前不规范的登记资料，以避免后期陷入应对大量诉讼的被动局面。 

　　（来源：中国不动产官微）